Brasil: a evolução recente do regime jurídico do teto de gastos de campanha

A primeira missão que incumbe ao regime jurídico do financiamento eleitoral, em todas as democracias, é fixar um limite máximo para os gastos de campanha. Isso porque a ausência de um limite assim atenta contra o princípio da igualdade de oportunidades entre todos os candidatos.
No entanto, o que se verificava, no que diz respeito ao conjunto das regras que se aplicava ao financiamento eleitoral, tal como estava posto no texto original da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/1997), é que ao invés de coibir, ele favorecia sobremaneira a influência do poder econômico nas eleições.

Assim, não surpreende que a disciplina do teto de gastos, no texto original dessa lei, fosse de fato das mais insatisfatórias. Não havia um limite fixo, igual para todos os candidatos ao mesmo cargo, na mesma circunscrição. O que havia era a previsão de que os partidos deviam, juntamente com o pedido de registro de seus candidatos, comunicar à Justiça Eleitoral os valores máximos de gastos que fariam por cada tipo de candidatura, em cada eleição em que concorressem.

Esse sistema, por demais iníquo, perdurou intocado até 2006. No ano anterior, 2005, eclodiu o escândalo do “Mensalão”, que pôs em relevo algumas das falhas do regime jurídico do financiamento eleitoral. Por exemplo, o insuficiente sancionamento do caixa dois. A forte reação da opinião pública mobilizou o Congresso Nacional a editar a minirreforma eleitoral de 2006 (Lei nº 11.300), introduzindo mudanças com vistas sobretudo a tornar mais efetivas as regras então vigentes.

Entretanto, o paradoxo que marca o direito eleitoral – ser feito pelos políticos para disciplinar a forma como eles próprios chegam ao poder – se fez sentir então fortemente. Como não interessava aos partidos perder a liberdade para fixar seu próprio limite de gastos em cada eleição, como ocorreria se houvesse um limite fixo igual para todos previsto em lei, essa mudança foi enfraquecida. Assim, ficou estabelecido que caso a lei não fosse editada até a data prevista, tudo ficaria como antes – caberia a cada partido fixar o limite de gastos e comunicá-lo à Justiça Eleitoral.

Desse modo, para as eleições de 2008, de 2010, de 2012 e de 2014, o Congresso Nacional deixou de editar a referida lei, tendo sido mantida nesses anos eleitorais a regra da fixação do próprio limite de gastos por cada partido político.

Esse sistema favorecia a corrupção, além de ser iníquo – porque os partidos tinham acesso desigual às fontes privadas de financiamento, na época oriundo sobretudo de doações de empresas. Nada impedia que os que recebiam doações maiores fixassem tetos de gastos mais altos para si.

Dois fatores contribuíram para uma certa mudança de mentalidade nessa matéria. Um foi a propositura, pela OAB, da ADI que questionou a constitucionalidade da permissão legal para doações de pessoas jurídicas para partidos e candidatos. A ação foi proposta a pedido do MCCE, que atuou como Amicus Curiae. Ela culminou com o banimento, em decisão proferida pelo STF em 2015, dessa modalidade de financiamento eleitoral.

Outro foi a eclosão do escândalo do “Petrolão”, objeto da Operação Lava Jato da Polícia Federal, que teve início em 2014. Como se sabe, esse escândalo revelou que doações de empresas para campanhas eleitorais, ainda que declaradas à Justiça Eleitoral, vulgo caixa um, podiam constituir na verdade contrapartida de favorecimentos em licitações públicas.

Tudo isso contribuiu para uma certa tomada de consciência, por parte da sociedade brasileira, do fato de que o próprio regime jurídico do financiamento eleitoral, tal como previsto em lei, tendia no sentido de favorecer a influência do poder econômico nas eleições.

Pressionado, em 2015 o Congresso Nacional mudou a disciplina do teto dos gastos, dando nova redação ao art. 18 da Lei das Eleições. Essa minirreforma (Lei nº 13.165/2015) estabeleceu parâmetros gerais para fixação do teto. Esses parâmetros consistiam em porcentagens do maior gasto informado na eleição anterior. Pela primeira vez, tínhamos limites iguais para todos os candidatos ao mesmo cargo, na mesma circunscrição. E essa minirreforma conferiu à Justiça Eleitoral a atribuição de fazer os cálculos, com base nessas regras, e dar publicidade aos números.

Porém, fixar os limites com base nas prestações de contas da eleição anterior talvez não tenha sido a medida mais acertada. Como é sabido, nas prestações de contas alguns candidatos declaram o movimento real da campanha e outros omitem gastos. Por essa razão, foram observadas na campanha de 2016 acentuadas discrepâncias, de um município para o outro, entre o número de eleitores e o teto de gastos. Assim, municípios com número maior de eleitores tiveram teto de gastos fixado em valor inferior ao de municípios com eleitorado menor.

Quanto à sanção, como sói acontecer, quando a regra é mais estrita, de mais difícil observância, ela costuma ser mais branda, e é o que se verifica no presente caso: antes, em caso de extrapolação do teto, aplicava-se multa no valor de 5 a 10 vezes a quantia em excesso. Desde a reforma de 2015, ano em que o financiamento por empresas foi banido, a sanção passou a ser o pagamento de multa em valor equivalente a 100% da quantia que ultrapassar o limite estabelecido (ou seja, uma vez a quantia em excesso, e não mais de 5 a 10 vezes) (art. 18-B da Lei das Eleições, incluído pela Lei nº 13.165/2015).

Ao que parece, a campanha eleitoral de 2016 se ressentiu da escassez de recursos, em razão do banimento das doações de pessoas jurídicas, que eram responsáveis por grande parte do financiamento eleitoral.Por essa razão, em 2017, a disciplina do financiamento eleitoral foi modificada novamente. O Congresso Nacional criou o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), ampliando o financiamento público das campanhas (Lei nº 13.487/2017).

Na ocasião, o tratamento do teto dos gastos eleitorais foi também alterado. Por força da redação dada pela Lei nº 13.488/2017 ao caput do art. 18 da Lei das Eleições, os parâmetros fixados em 2015 foram revogados. Ficou estabelecido que “os limites de gastos de campanha serão definidos em lei e divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral”.

Essa mesma lei de 2017 estabeleceu os limites aplicáveis às eleições gerais de 2018. O teto de gastos para a campanha para o cargo de presidente da República foi fixado em 70 milhões de reais, com acréscimo de 35 milhões para o segundo turno.

Para se ter uma ideia, na eleição presidencial de 2014, ainda no sistema anterior, do limite auto declarado e com financiamento por pessoas jurídicas, a campanha de Dilma Rousseff informou à Justiça Eleitoral gastos de mais de 350 milhões de reais, e a de Aécio Neves, de mais de 223 milhões de reais.

Uma vez implantado o FEFC, em 2018 o MDB foi a sigla que recebeu a maior fatia, um montante aproximado de 230 milhões de reais, de um total de 1,7 bilhão de reais, distribuído entre 35 partidos.

Exceção feita ao dever de destinar no mínimo 30% para campanhas de candidatas mulheres, objeto de Consulta respondida pelo TSE, não há regras disciplinando a distribuição do FEFC entre os candidatos de um mesmo partido. Sendo assim, no regime de financiamento majoritariamente público, o teto de gastos mantém sua importância, por ser o único limite legal que impede que um dado partido concentre grande parte dos recursos do FEFC por ele recebidos em apenas uma ou em poucas candidaturas.

Como é óbvio, essa minireforma de 2017 instalou o risco de que em anos eleitorais vindouros os gastos de campanha fiquem ilimitados, caso o Congresso deixe de editar a referida lei, como ocorreu tantas vezes no passado.

Para atenuar essa incerteza, pelo menos quanto às eleições municipais, em 2019 foi editada a Lei nº 13.878, que incluiu o art. 18-C na Lei das Eleições. Esse artigo fixou o teto de gastos nas eleições municipais de forma geral. Supostamente, aplica-se a todas as eleições municipais vindouras, e não apenas às eleições municipais de 2020: “O limite de gastos nas campanhas dos candidatos às eleições para prefeito e vereador, na respectiva circunscrição, será equivalente ao limite para os respectivos cargos nas eleições de 2016, atualizado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), aferido pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou por índice que o substituir. Parágrafo único. Nas campanhas para segundo turno das eleições para prefeito, onde houver, o limite de gastos de cada candidato será de 40% (quarenta por cento) do limite previsto no caput deste artigo.”

A esta altura, em razão da pandemia, ainda não é possível saber se as eleições municipais de 2020 se realizarão de fato este ano, ou se serão adiadas. Além disso, discute-se se o FEFC de 2 bilhões de reais deverá ou não ser destinado ao combate ao coronavirus. Há óbices jurídicos, mas é o que pretendem ações em juízo e projetos de lei.

Seja como for, é de notar que deve observar o teto de gastos a soma de (quase) todas as despesas realizadas pelo candidato durante a campanha, bem como de (quase) todas as despesas realizadas pelo partido que tenham sido feitas em favor da campanha do candidato em questão. Não importa se a fonte dos recursos despendidos é pública (Fundo Partidário e FEFC) ou privada (doações de pessoas físicas e autofinanciamento).

Por que dissemos quase? É que a reforma de 2019 (Lei nº 13.877) introduziu uma exceção: os gastos com honorários de advogados e contadores, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais, bem como para defesa em juízo de interesses de candidatos e partidos, doravante não precisam mais ser contabilizados para os fins da observância do teto.

Com ou sem razão, os políticos provavelmente consideraram que os elevados gastos com honorários de advogados e contadores, embora necessários, restringiriam os gastos com propaganda eleitoral, que é a principal prioridade das campanhas, se fossem mantidos no conjunto de gastos que, somados, estão submetidos ao teto.

Mas, como não há um teto específico para esses gastos com honorários de advogados e contadores, houve quem estimasse que essa regra constitui uma brecha para contornar os limites fixos – até o momento estabelecidos ao menos para as campanhas municipais.

Por esse e por outros motivos, a fiscalização é importante.Esse sempre foi um grande desafio para a Justiça Eleitoral, que sempre tendeu a fazer um exame perfunctório das prestações de contas de candidatos e partidos. Se as contas estivessem formalmente bem prestadas, tendiam a ser aprovadas, embora não refletissem, nem de longe, a realidade das campanhas.

A fiscalização, pela Justiça Eleitoral, da realidade da arrecadação e dos gastos de campanha, durante todo processo eleitoral, não se limitando simplesmente à análise das prestações de contas, está prevista pelo menos desde 2014.

Desde então, as resoluções do TSE que disciplinam a arrecadação e os gastos de campanha contêm a previsão de que, durante todo o processso eleitoral, a Justiça Eleitoral pode fiscalizar a arrecadação e aplicação de recursos, visando subsidiar a análise das prestações de contas.

O passo mais importante foi dado a partir da minirreforma de 2015, que estabeleceu o dever de divulgação, durante a campanha, dos recursos recebidos, que devem ser publicados na internet em até 72 horas do seu recebimento; e de de todos os recursos recebidos e todas as despesas realizadas em prestação de contas parcial, no dia 15 de setembro (Lei das Eleições, art. 28, § 4º).

Nas eleições de 2016, a Justiça Eleitoral criou um Núcleo de Inteligência, formado por representantes do TSE, dos TREs, do Ministério Público Federal, da Polícia Federal, do Tribunal de Contas da União, da Receita Federal e do Coaf.

Nas eleições de 2018, o capítulo sobre fiscalização contido na resolução sobre arrecadação e gastos de campanha foi intitulado “Controle e Fiscalização Concomitante”, e trouxe normas detalhadas sobre a fiscalização pela Justiça Eleitoral, o encaminhamento ao MP dos indícios de irregularidade, indícios esses obtidos mediante cruzamento de informações, a apuração pelo MP e a comunicação à autoridade judiciária.

Em suma, o Brasil partiu de um sistema insatisfatório, de limites auto declarados. O sistema aos poucos evoluiu, e nas campanhas eleitorais de 2016 e de 2018 houve tetos fixos e iguais para todos, previstos em lei e estabelecidos em patamares menores do que se praticava anteriormente. Uma vez implantado o financiamento majoritariamente público, o teto de gastos segue relevante. O Brasil tem no presente momento um limite para campanhas municipais, mas nas eleições gerais os limites estão indefinidos. O limite para campanhas municipais baseia-se em critério que dá ensejo a discrepâncias. Uma brecha permite que parte dos gastos não se submeta ao teto. É importante agora que uma lei estabeleça limites para as eleições gerais. A fiscalização, ponto tradicionalmente fraco do sistema, evoluiu com a divulgação da movimentação financeira das campanhas antes da eleição. Cumpre à Justiça Eleitoral exercer um controle concomitante e eficaz.

EM, BB/JP. TSE aprova com ressalvas contas de Dilma e de Comitê Financeiro para presidente da República. Tribunal Superior Eleitoral, 10 de dezembro de 2014. Disponível em : . Acesso em: 5 maio 2020.

FP/TC. Eleições 2016: Justiça Eleitoral institui Núcleo de Inteligência para atuar na fiscalização das contas de camapnha. Tribunal Superior Eleitoral, 12 de agosto de 2016. Disponível em: . Acesso em: 6 maio 2020.