Comentários ao Informativo n. 6 do TSE - 2020
1. Alterações partidárias e prazo de funcionamento dos diretórios provisórios
A sessão administrativa deferiu o pedido de registro de alterações no estatuto de um partido político – n. 000403-09, Brasília, rel. Min. Og Fernandes. Esta exigência está na Lei dos Partidos Políticos:
Art. 10. As alterações programáticas ou estatutárias, após registradas no Ofício Civil competente, devem ser encaminhadas, para o mesmo fim, ao Tribunal Superior Eleitoral.
§ 1º. O Partido comunica à Justiça Eleitoral a constituição de seus órgãos de direção e os nomes dos respectivos integrantes, bem como as alterações que forem promovidas, para anotação:
I - no Tribunal Superior Eleitoral, dos integrantes dos órgãos de âmbito nacional;
II - nos Tribunais Regionais Eleitorais, dos integrantes dos órgãos de âmbito estadual, municipal ou zonal
§ 2º Os registros de atas e demais documentos de órgãos de direção nacional, estadual, distrital e municipal devem ser realizados no cartório do Registro Civil de Pessoas Jurídicas da circunscrição do respectivo diretório partidário.
Essa exigência pode parecer demasiada e sugerir uma espécie de controle do Judiciário eleitoral sobre os partidos. O fato é que a Constituição exige esse registro, quando da criação do partido, art. 17, § 2º. Embora eles sejam pessoas jurídicas privadas, eles obtém uma série de favores e prerrogativas após o registro no TSE, podendo lançar candidatos, participar do horário gratuito e, inclusive, receber dinheiro do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento das Eleições.
O que acontece é que muitos partidos não constituíram seus diretórios estaduais e municipais em caráter permanente, funcionando em termos provisórios ao longo de anos e anos. O TSE começou a fazer gestões para que os partidos resolvessem esta situação e o que fizeram foi uma reforma constitucional (!) para dizer que:
Art. 17 [...]
§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
O trecho grifado foi incluído pela Emenda Constitucional n. 97. No mesmo ano de 2019, foi aprovada a Lei 13.831 que acrescentou um parágrafo ao art. 3º. da Lei 9.096/95 para dizer que: “§ 3º O prazo de vigência dos órgãos provisórios dos partidos políticos poderá ser de até 8 (oito) anos. “
Trata-se, evidentemente, de um prazo exagerado, desarrazoado mesmo. Oito anos de provisoriedade é tempo demais. Não é por acaso que o Procurador Geral da República ajuizou uma Ação Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, ADI 6.230, em 17.09.2019, que ainda não julgou o caso.
A decisão retratada no Informativo menciona esta ADI.
O TSE procedeu ao registro de alteração estatutária, inclusive no trecho em que, repetindo a lei, o partido estabeleceu o prazo de oito anos para seus diretórios provisórios, indicando que, enquanto o STF não se pronunciar, o prazo de oito anos vai valer. Seguiu, no particular, precedente na PP nº 0600412-09/DF, de 10.12.2019, no mesmo sentido.
A nosso ver é possível, mesmo em sede da atuação administrativa da Justiça Eleitoral – como é o registro das alterações partidárias – recusar aplicação a norma manifestamente inconstitucional, como é o caso deste § 3º. do art. 3º. da Lei 9.096/95. O TSE foi, por demais, cauteloso, em nossa opinião.
2. Partidos podem realizar virtualmente suas convenções
A pandemia do novo coronavírus trouxe enormes desafios para o – imprescindível – processo de organizar as eleições municipais deste ano. É um desafio também para os partidos. Como eles poderiam fazer suas reuniões de escolha de candidatos e decisão sobre coligações sem as aglomerações, tão próprias deste tipo de atividade? Ao responder a duas consultas (lembrem-se: a Justiça Eleitoral, ao contrário das demais, faz isto) o TSE autorizou as convenções virtuais. É claro que algumas cautelas devem ser tomadas: a ata das convenções, presenciais ou virtuais, deve ser rubricada pela Justiça Eleitoral:
Lei 9.504/97
Art. 8o A escolha dos candidatos pelos partidos e a deliberação sobre coligações deverão ser feitas no período de 20 de julho a 5 de agosto do ano em que se realizarem as eleições, lavrando-se a respectiva ata em livro aberto, rubricado pela Justiça Eleitoral, publicada em vinte e quatro horas em qualquer meio de comunicação.
[...]
A exigência tem por propósito a garantia da autenticidade da ata, item importante no ambiente muito disputado das convenções partidárias. Assim, o TSE criou um grupo de trabalho que deverá propor regulamentação de como funcionarão estas convenções pela internet. É a resposta que deu às consultas n. 0600413-57, 0600460-31 e 0600479-37.
3. Conflito de jurisdição entre TREs e competência para crimes eleitorais e conexos
O Código Eleitoral dá ao TSE o poder de dirimir conflitos de jurisdição no âmbito da Justiça Eleitoral:
Art. 22. Compete ao Tribunal Superior:
I – processar e julgar originariamente:
[...]
b) os conflitos de jurisdição entre tribunais regionais e juízes eleitorais de estados diferentes;
A questão envolvia conexão entre crimes comuns (lavagem de dinheiro) e crimes eleitorais (a falsidade ideológica do art. 350 do CE).
A solução encontrada pela Corte foi a seguinte: aplica-se o Código de Processo Penal. Este diploma diz que:
Art. 70. A competência será, de regra, determinada pelo lugar em que se consumar a infração, ou, no caso de tentativa, pelo lugar em que for praticado o último ato de execução.
[...]
Art. 72. Não sendo conhecido o lugar da infração, a competência regular-se-á pelo domicílio ou residência do réu.
[...]
No caso concreto, foi instaurado um inquérito policial para investigar lavagem de dinheiro e falsidade ideológica eleitoral. Nos termos do art. 35 do CE, a Justiça Eleitoral é competente para julgar crimes eleitorais e conexos (o que o STF, ao julgar o Inq. 4435 confirmou). O problema é que não se conhecia o lugar onde houve práticas de lavagem, que resultaram em notas fiscais levadas à prestação de contas de campanha (o crime do art. 350). Por isso, o juízo eleitoral aplicou a regra do art. 72 do CPP.
O TSE, entretanto, foi em linha diversa: o local da falsidade ideológica eleitoral era conhecido (onde foram apresentadas as contas da campanha) e, portanto, esse crime deve ser utilizado para fins de definição de competência. Ou seja, mandou aplicar o art. 70 do CPP e não o art. 72.
4. Local da consumação do crime de inscrição fraudulenta de eleitor
O crime do artigo 289 inaugura o capítulo dos crimes, no Código Eleitoral:
Art. 289. Inscrever-se fraudulentamente eleitor:
Pena – reclusão até 5 anos e pagamento de 5 a 15 dias-multa.
A jurisprudência do TSE já havia assentado que o tipo inclui tanto a primeira inscrição do eleitor, quanto a transferência para outra zona (AgR-AI nº 1392), se forem marcadas por fraude. É crime doloso, de atuação pessoal (“inscrever-se”) e que, a despeito disso, admite formas de participação (Respe 571991). A dúvida, suscitada em conflito de competência, é relativa ao local da consumação delitiva, critério do artigo 70 do CPP para definição do juízo que vai conhecer e julgar o processo.
A solução da Corte – Conflito de Competência 060001-95, foi no sentido de que a competência é do juízo do local em que foi requerida a inscrição. A regra, para esta solicitação, constante do art. 9º. da Resolução 21.538/2003, é o comparecimento do requerente. Logo, se houver fraude, será neste local, definindo a competência do juízo eleitoral para o processo crime.
Neste ano de 2020, em razão da pandemia do novo coronavírus, se admitiu que o requerimento seja feito por meio eletrônico, sem necessidade de comparecimento. Embora o informativo não trate desta hipótese, razoável derivar que a competência será do juízo da zona eleitoral para a qual se buscou a inscrição ou transferência.
5. Não compete à Justiça Eleitoral a análise de contas de fundação vinculada a partido político.
Este tema foi abordado em nossos comentários ao Informativo n. 4, deste ano de 2020, aqui mesmo, no blog da Cachaça Eleitoral. A eles remetemos nosso leitor.
Naqueles comentários se apresenta a distinção entre a fiscalização dos institutos criados pelos partidos (cabível ao Ministério Público Eleitoral e à Justiça Eleitoral) e a fiscalização das fundações partidárias (cabível ao Ministério Público comum e à Justiça Comum). Nas fundações, tem-se um patrimônio afetado a uma determinada finalidade, art. 62 do Código Civil. Esta é a principal razão da fiscalização de uma fundação: saber se os recursos estão sendo empregados regularmente para a finalidade para a qual ela se constituiu.
No caso objeto deste Informativo n. 6 – prestação de contas n. 237-06, Brasília-DF – tratava-se de uma fundação partidária. E se confirmou a orientação do TSE no sentido de que cabe ao Ministério Público que controla fundações a fiscalização das fundações partidárias.
De fato, o Código Civil dá esta tarefa ao Ministério Público comum: ”art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde situadas.”
Assim, a decisão do TSE foi no sentido de que a Justiça Eleitoral não tem competência para examinar a contabilidade das fundações partidárias.
A decisão é irrepreensível, mas a lei deveria, com urgência, ser mudada. Afinal, as fundações partidárias são custeadas com recursos do Fundo Eleitoral – vinte por cento do total! - e têm por finalidade pesquisa, doutrinação e educação política. Ou seja, tudo a ver com eleições. O Código Civil não distinguiu essas fundações partidárias de outras fundações em geral e isto não foi bom. Seria do máximo interesse do eleitor saber exatamente, com a metodologia e as exigências de publicização próprias do direito eleitoral, como é que os partidos estão gastando esse dinheiro.
6. Desaplicação do percentual de fomento à participação feminina e anistia
Para evitar que os partidos digam que mulheres não gostam de política, nem querem se candidatar (justificando, assim, o descumprimento do percentual mínimo de 30% de mulheres entre os candidatos proporcionais) a Lei 9.096/95 prevê que 5% dos recursos do Fundo Partidário sejam utilizados:
Art. 44 [...] V - na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, criados e executados pela Secretaria da Mulher ou, a critério da agremiação, por instituto com personalidade jurídica própria presidido pela Secretária da Mulher, em nível nacional, conforme percentual que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total;
Claro que a exigência nem sempre é atendida pelos partidos, o que deveria conduzir à rejeição das contas partidárias. A Lei 13.831, de 2019, procurou resolver essa questão pelo método tradicional da política brasileira: concedendo uma anistia aos infratores!
Veja-se:
Art. 55-A. Os partidos que não tenham observado a aplicação de recursos prevista no inciso V do caput do art. 44 desta Lei nos exercícios anteriores a 2019, e que tenham utilizado esses recursos no financiamento das candidaturas femininas até as eleições de 2018, não poderão ter suas contas rejeitadas ou sofrer qualquer outra penalidade.
E ainda disse que: ”art. 55-C. A não observância do disposto no inciso V do caput do art. 44 desta Lei até o exercício de 2018 não ensejará a desaprovação das contas”.
Esta anistia é, ao nosso ver, inconstitucional. Diminui uma política de promoção da igualdade e aceita um desvio de finalidade (o dinheiro do Fundo só pode ser utilizado na maneira prescrita em lei) como justificativa para deixar de sancionar quem merecia. O dinheiro para as campanhas femininas, importa declarar, assim como para as campanhas masculinas, vem de fontes diversas.
No caso retratado no Informativo - Prestação de Contas nº 253-57, Brasília/DF – o partido pretendia reverter a rejeição de suas contas dizendo que aplicou o percentual do art. 44, V, nas campanhas femininas. O TSE não aceitou esta alegação, indicando que a reprovação das contas tinha fundamentos vários e não se referia exclusivamente ao percentual de 5% para fomento à participação feminina.
7. Despesas pessoais do candidato e exigência de contabilização
Os candidatos só podem gastar, em suas campanhas, de acordo com as despesas permitidas pelo artigo 26 da Lei 9.504/97, numerus clausus. Esta regra pode causar surpresa, mas se insere no contexto da evitação do abuso do poder econômico e na exigência de transparência nas campanhas eleitorais. Na prática, representa um grande desafio contábil para as candidaturas, que devem apresentar, pormenorizadamente, cada valor empregado na disputa. É nesse contexto que a Lei 13.488, de 2017 deu nova redação à Lei 9.504/97 e dispensou de demonstração os gastos de natureza pessoal do candidato:
Art. 26
§ 3o. Não são consideradas gastos eleitorais nem se sujeitam a prestação de contas as seguintes despesas de natureza pessoal do candidato:
a) combustível e manutenção de veículo automotor usado pelo candidato na campanha;
b) remuneração, alimentação e hospedagem do condutor do veículo a que se refere a alínea a deste parágrafo;
c) alimentação e hospedagem própria;
d) uso de linhas telefônicas registradas em seu nome como pessoa física, até o limite de três linhas [...].
Bom, mas aí surgiu um problema: e se a custeio destes gastos for feito com dinheiro público?
Como se sabe, desde que o Supremo Tribunal Federal proibiu doações de pessoas jurídicas, ao julgar a ADI 4.650-DF, as campanhas eleitorais brasileiras tem se valido, principalmente, de recursos públicos. Eles vem do Fundo Partidário, do Fundo Especial do Financiamento de Campanhas, do horário eleitoral gratuito (que é gratuito para os partidos e candidatos, não para a sociedade, que os paga às emissoras de rádio e televisão por meio de descontos tributários).
Dinheiro público precisa ser contabilizado tim tim por tintim. Essa exigência está, entre outros lugares, no artigo 70 da Constituição, que fala do Tribunal de Contas da União:
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Como conciliar, então, a dispensa de contabilização dos gastos pessoais dos candidatos com a exigência de prestação de contas do emprego de recursos públicos?
A decisão, que reputamos muito boa, foi dada no Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral nº 0601116-98, Natal/RN, relatado pelo Min. Sérgio Banhos: se o candidato usar recursos próprios, não precisa contabilizar; se usar recursos públicos, é obrigado a fazê-lo.
8. Atraso ou incompletude na prestação parcial e rejeição de contas
A Lei das Eleições exige que os candidatos procedam a variadas formas de publicização de seus recursos e gastos eleitorais. Assim:
Art. 28
[...]
§ 4o Os partidos políticos, as coligações e os candidatos são obrigados, durante as campanhas eleitorais, a divulgar em sítio criado pela Justiça Eleitoral para esse fim na rede mundial de computadores (internet):
I - os recursos em dinheiro recebidos para financiamento de sua campanha eleitoral, em até 72 (setenta e duas) horas de seu recebimento;
II - no dia 15 de setembro, relatório discriminando as transferências do Fundo Partidário, os recursos em dinheiro e os estimáveis em dinheiro recebidos, bem como os gastos realizados.
Além disso, trinta dias após o primeiro turno e vinte dias após o segundo, para os que o disputarem, os candidatos devem apresentar sua prestação final de contas.
A dúvida, retratada no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral nº 0601387-48, João Pessoa/PB, interposto pela Procuradoria Geral Eleitoral, é se atrasos ou omissões na prestação de contas parcial, esta de 15 de setembro, implicam na rejeição de contas ou se isto só vai ocorrer diante da prestação final.
O entendimento tradicional do TSE é que o alcance do atraso e das omissões na prestação parcial deve ser examinado caso a caso, à luz das informações constantes da prestação final (AgR-AI 0600055-29).
No julgamento ora retratado, a Corte sinalizou que, em pleitos futuros, pode alterar seu entendimento, não aceitando a pura argumentação de que a prestação final de contas supriu aqueles atrasos e falhas da prestação parcial.
É reflexão oportuna. Afinal, o eleitor é o principal destinatário das informações, que devem ser apresentadas a tempo e a hora de informar seu voto, sendo esta a razão da exigência da prestação parcial em setembro.
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Crédito da foto: é minha.
Não quis fazer propaganda de nenhuma marca, nem incentivar o uso do álcool. Mas que essas cachaças são boas, elas são!
