Comentários urgentes e preocupados sobre a minirreforma eleitoral
Luiz Carlos dos Santos Gonçalves
O projeto de lei da minirreforma eleitoral, elaborado na Câmara dos Deputados abrange dispositivos que podem ser objeto de lei ordinária e outros que exigem lei complementar. Naquilo que pode ser objeto de lei ordinária (isto é, a alteração da Lei dos Partidos Políticos, da Lei das Eleições e de parte do Código Eleitoral) é um texto que traz retrocessos, especialmente no que se refere à contabilização dos recursos públicos utilizados nas campanhas políticas (Fundo Partidário e Fundo Especial de Financiamento de Campanhas Eleitoral) e à busca por igualdade das mulheres na política. No que se atina com as alterações exigentes de Lei Complementar (Lei das Inelegibilidades e parte do Código Eleitoral) o projeto enfraquece a Lei da Ficha Limpa, seja ao estabelecer exigências novas para a geração da restrição às candidaturas, seja ao reduzir prazos de inelegibilidade.
Como síntese de nosso entendimento, quando trata de controles sobre recursos públicos, o mote do projeto é enfraquecê-los todos; quando trata de inelegibilidades, o mote é afrouxá-las. Desta maneira, tem-se o já reconhecido distanciamento entre representantes e representados, os primeiros buscando favorecer a própria condição e os segundos, os cidadãos preocupados, pretendendo que o dinheiro público e toda a atividade pública seja regida pela transparência, contabilização e responsabilização.
A foto ilustrativa deste texto mostra o Tiergarten, em Berlim. Lindo lugar.
Seguem as observações.
A – Alterações possíveis por lei ordinária
I - Enfraquecimento da transparência e controle dos recursos públicos dados aos partidos
- Mudanças na Lei 9.096/95, Lei dos Partidos Políticos, procuram imunizar os bilionários recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanhas Políticas do controle mais elementar realizado pela Justiça Eleitoral, a saber, se as contas de recebimentos anteriores foram prestadas. Nesse sentido, é inconstitucional, pois reduz o controle sobre recursos públicos dados a entidades privadas (os partidos políticos):
“Art. 37 [..;] § 9º Durante o segundo semestre do ano em que se realizarem as eleições, não serão aplicadas sanções, ainda que em decorrência de contas julgadas como não prestadas, que impliquem suspensão de repasse de Fundo Especial de Financiamento de campanha – FEFC, de cotas do Fundo Partidário ou desconto de valores a título de devolução de condenações por exercícios anteriores. No mesmo sentido, de uma inconstitucional imunização da fiscalização e controle sobre dinheiro público, está a proposta de alteração do art. 44-B da mesma lei:
“Art. 44-B. Os recursos do Fundo Partidário e os recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha - FEFC são impenhoráveis e não podem ser dados em garantia ou bloqueados. Parágrafo único. É vedada a determinação de bloqueio judicial ou penhora dos recursos oriundos do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha - FEFC para a satisfação de obrigações de natureza civil, trabalhista, penal, tributária ou de qualquer outra natureza, ressalvadas as hipóteses de malversação de seus valores constatada pela Justiça Eleitoral.”
A extensão da proibição de bloqueio a obrigações de “natureza civil, trabalhista, penal, tributária ou de qualquer outra natureza” de recursos que os partidos podem destinar, como quiserem, às campanhas políticas, vai deixar sem qualquer proteção os credores dos partidos políticos, entre os quais o Poder Público. A ressalva da malversação é fraca: dirão que o dinheiro foi todo para a campanha e que isto não pode ser considerado uso indevido. A desproteção dos credores, no mínimo, vai inflacionar os já inflacionados gastos de campanha.
- A alteração da Lei n. 9.504/97, art. 6º-B, visa, como muitos previram, enfraquecer as federações e torná-las apenas coligações um pouco mais longas:
“Art. 6º-B. A suspensão de órgão de partido político em decorrência de julgamento de contas anuais ou eleitorais como não prestadas, não afeta as demais instâncias partidárias, nem impede os demais partidos integrantes da federação de participar e registrar candidatos nas eleições na respectiva circunscrição.”
- As prestações de contas podem ser inviabilizadas pela possibilidade de juntada de documentos junto com os embargos de declaração:
Lei 9.504/97
§ 2º-B. É admitida a juntada de novos documentos idôneos a comprovar a regularidade da movimentação financeira até a data da inclusão em pauta dos embargos de declaração oposto perante as instâncias ordinárias.
A jurisprudência já admitia esta juntada, se fossem documentos novos. O problema é que não há um número limite para estes recursos. Eles poderão ser propostos, sucessivamente, com o objetivo específico de juntar novos documentos. Além do mais, não há uma “pauta” a ser indicada para que o juiz eleitoral, de primeira instância, profira sua decisão. A lei deveria dizer: até a apresentação dos primeiros embargos opostos à sentença ou acórdão, nas instâncias ordinárias.
- O setor técnico de exame de contas da Justiça Eleitoral, que relevantes serviços presta à sociedade, agora atuará sob o receio de “responsabilização funcional”:
Art. 30 [...] § 3º-A. O parecer emitido pela unidade técnica da justiça eleitoral ou dos órgãos previstos no § 3º deste artigo deverá limitar-se questões estritamente contábeis, sendo-lhes vedado, inclusive, tecer considerações sobre elemento volitivo do agente, bem como contrariar a jurisprudência dos Tribunais eleitorais, sob pena de responsabilização funcional.
- Ao final, ilustrando este viés de enfraquecimento da transparência e dos controles sobre os recursos públicos dados aos partidos, está a revogação da exigência de prestação parcial de contas, atualmente prevista no inciso II do § 4º do art. 28 da Lei 9.504/97:
§ 4o Os partidos políticos, as coligações e os candidatos são obrigados, durante as campanhas eleitorais, a divulgar em sítio criado pela Justiça Eleitoral para esse fim na rede mundial de computadores (internet): [...] II - no dia 15 de setembro, relatório discriminando as transferências do Fundo Partidário, os recursos em dinheiro e os estimáveis em dinheiro recebidos, bem como os gastos realizados.
Sem falar na estranhíssima liberação das doações via PIX do dever de imediata identificação do doador, providência que somente será adotada se houver requerimento de candidato, partido ou da Justiça Eleitoral, alteração proposta para o art. 23, da Lei 9.504/97.
§ 4o [...] .
VI – transferência monetária instantânea via PIX ou similar, independentemente de a chave associada à conta do doador ser o CPF.
§ 4o-A. A prestação de contas das doações mencionadas no § 4o deste artigo será feita por meio de documento bancário que identifique o CPF dos doadores.
§ 4o-B As instituições financeiras e as de pagamento participantes do arranjo PIX ou similares são obrigadas a identificar o doador das transações, a pedido do candidato, do partido ou da Justiça Eleitoral.
- A especiosa redação proposta para o art. 11 da Lei 9.504/97
§ 10. As condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do pedido de registro da candidatura, ressalvadas as alterações, fáticas ou jurídicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade, as quais poderão ser apresentadas, em qualquer instância, inclusive especial e extraordinária, tendo como termo final a data da eleição.
Ao falar somente de circunstâncias que afastem a inelegibilidade, e não daquelas que a produzem, a proposta soma-se à redação confusa e incongruente do atual art. 262 do Código Eleitoral1 para, em tese, proibir a invocação de vícios da candidatura que tenham surgido após o período do registro, por exemplo, uma condenação criminal colegiada ou o descumprimento das regras de desincompatibilização.
7. A permissão da propaganda na internet, no dia da eleição, exceto o impulsionamento é, a nosso ver, incorreta:
“Art. 57-C [..] § 7º Na data do pleito é permitida a propaganda eleitoral, vedado o impulsionamento”.
Somos favoráveis à descriminalização de toda a propaganda eleitoral no dia das eleições, por razões de política criminal, sem, todavia, permitir comportamento que tem vocação para turbar a tranquilidade do pleito. Deveria, no caso, subsistir uma multa cível. A lei perde também a oportunidade de vedar, expressamente, que o impulsionamento produza qualquer efeito no dia das eleições.
8. A compra de votos pode receber apenas multa.
O projeto, em um dos seus piores momentos, turva a efetiva responsabilização pela compra de votos, objeto do art. 41-A da Lei 9.504/97. Pela redação proposta:
"Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captação de sufrágio, vedada por esta lei, o candidato doar, prometer ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro de candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa de R$ 10.000,00 a R$ 150.000,00, ou cassação do registro ou do diploma, conforme a gravidade das circunstâncias, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990".
Este texto ignora que toda a compra de votos conspurca as regras da disputa eleitoral, trazendo vantagens indevidas a candidatos que se desapegam de critérios lícitos para o convencimento do eleitor. Cada voto comprado traz, ínsito, o desvalor de uma conduta intolerável no ambiente democrático. Ao prever sanção alternativa, o legislador vai "precificar" a gravidade e conduzri à interminável debate se a compra de um, dez, cem ou mil votos foi grave o bastante para afastar a multa e cassar o registro ou diploma. Não poderia haver pior contribuição para a consolidação desta prática que infelicita as eleições brasileiras desde sempre e que colabora para que candidatos que pouco ou nada tem a contribuir para o país sejam eleitos. Que chances terão candidatos sérios e comprometidos com a coisa pública, se os mercadores de votos poderão sair somente com uma multa?
II – Enfraquecimento da promoção da igualdade da mulher na política
A ação afirmativa da cota mínima de candidatas mulheres será gravemente enfraquecida com a alteração proposta para a Lei 9.504/97, art. 10:
“§ 3º-A Não serão aplicáveis sanções que resultem na perda do mandato ou que acarretem inelegibilidade de candidatas ou candidatos eleitos por partidos que não tenham preenchido a cota definida no § 3º quando a decisão judicial implicar redução do número de candidatas eleitas.
É uma tentativa de superar o precedente “Valença do Piauí”, do TSE2, que determinou que, diante da fraude nas cotas, o DRAP – Demonstrativo de Regularidade dos Atos Partidários é inválido, acarretando a derrubada de toda a chapa eleita. Ou seja, desde que haja uma única mulher eleita a mais, a fraude não trará consequências. Isto vai adiar em muito tempo a obtenção da igualdade na representação política.
B – Alterações que exigem lei complementar
- A primeira alteração é a redução do prazo de inelegibilidade trazido pelo art. 1º., I, da Lei Complementar 64/90:
b) os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa e das Câmaras Municipais, que hajam perdido os respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituição Federal, dos dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal, nos 8 (oito) anos subsequentes à data da decisão que decretar a perda do cargo eletivo;
Atualmente, este prazo inclui as “eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos” e prossegue nos oito subseqüentes ao término da legislatura”. Por exemplo, caso um Senador eleito venha a perder seu mandato no primeiro ano – de seu mandato de oito anos – ele ficaria, pela regra atual, inelegível por 15 anos. Pela nova regra, serão oito. Um deputado, cassado no segundo ano – de seu mandato de quatro anos – ficaria, atualmente, inelegível por dez anos; pela nova regra, serão oito anos. Situação análoga ocorre com os titulares do Poder Executivo. A regra atual é deixá-los inelegíveis para as eleições que ocorram no resto do mandato e por mais oito anos. A nova regra, fala só em oito anos, a partir da decisão:
c) Governador e o Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal e o Prefeito e o Vice-Prefeito que perderem seus cargos eletivos por infringência do disposto na Constituição Estadual, na Lei Orgânica do Distrito Federal ou na Lei Orgânica do Município, nos 8 (oito) anos subsequentes à data da decisão que decretar a perda do cargo eletivo.
2. A alteração seguinte perde a oportunidade de unificar o prazo de inelegibilidade, que continuará a depender da “sorte” ou do “azar” dos candidatos, baseado no dia em que recai o primeiro domingo de outubro nas eleições subsequentes:
d) os que tenham contra sua pessoa pedido deduzido em ação ou representação julgada procedente pela Justiça Eleitoral, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, por comportamentos graves aptos a implicar a cassação de registros, de diplomas ou de mandatos, pela prática de abuso do poder econômico ou político, pelo prazo de 8 (oito) anos a contar da data da eleição na qual ocorreu a prática abusiva.
3. Mais grave é a redução do prazo de inelegibilidade pelos condenados por crimes.
Atualmente este prazo começa a correr “após o cumprimento da pena”, vez que, proferida a condenação criminal transitada em julgado, ficam suspensos os direitos políticos. Esta suspensão é mais abrangente do que a inelegibilidade, vez que esta última somente se refere ao direito de candidatura.:
e) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação por órgão colegiado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos, pelos crimes:
Haverá, portanto, uma superposição dos prazos de suspensão dos direitos políticos e de inelegibilidade. Cabe somar a esta proposta aquela que introduz a “detração” do prazo de inelegibilidade:
§ 6º Computa-se, no prazo de 8 (oito) anos de inelegibilidade, o tempo transcorrido entre a data da decisão proferido por órgão colegiado e a data do seu efetivo trânsito em julgado.
A única inelegibilidade assegurada, por esta soma de propostas de alteração, será aquela entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória. Prazo adicional ao cumprimento da pena só advirá se soma entre aquele período processual e a condenação for inferior a oito anos. Um condenado por homicídio doloso duplamente qualificado – cujos marcos da pena começam com 12 anos, art. 121 do Código Penal – só ficará impedido de concorrer às eleições, por força da inelegibilidade, no intervalo entre decisão colegiada e o trânsito em julgado. Enfraquece-se o exame da vida anteacta para fins de restrição de candidaturas. Somos favoráveis à detração, mas não combina com a alteração no prazo inicial da inelegibilidade.
4. A probidade administrativa, cuja proteção é exigida pela Constituição Federal3, fica com controle eleitoral esmaecido pela nova redação proposta.
Propõe-se nova redação para a alínea “l” do art. 1o., I, da Lei Complementar 64/90. retirando da Justiça Eleitoral a possibilidade de examinar a correspondência entre a condenação por improbidade e a hipótese de inelegibilidade. Agora, a decisão judicial precisará manifestar-se expressamente, no dispositivo da condenação, sobre a lesão ao patrimônio e o enriquecimento ilícito:
l) os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe, concomitantemente, na parte dispositiva da decisão, lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação por órgão colegiado ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos;
Note-se que esta cumulação, a nosso ver, já é inconstitucional na atual redação da alínea “l”, pois implica que alguém que tenha dolosamente causado dano ao patrimônio público, sem enriquecer-se ou a terceiro, está elegível. Mesma situação para aquele que, dolosamente, enriqueceu-se ilicitamente, sem causar prejuízo à administração (o que pode ocorrer, por exemplo, em certas modalidades de corrupção).
Atualmente, porém, é possível extrair da fundamentação da decisão o aproveitamento dos recursos ilícitos por terceiros. Na proposta, isto deverá constar do dispositivo. Parece mudança pouca, mas não se pode olvidar da regra da congruência entre imputação e decisão. Se este terceiro não foi parte da ação, não estaria a sentença sendo "extra petita"? Imagine-se que tal destinação dos recursos só tenha sido descoberta na instrução processual...
III – Pontos positivos das propostas
Este exame crítico e desfavorável às alterações propostas não significa a inexistência de aspectos adequados ao aprimoramento da normativa eleitoral.
- Entre os pontos positivos está a uniformização dos prazos de desincompatibilização, atualmente previstos de forma confusa na Lei Complementar 64/90:
“II –[...] g) os que tenham, dentro dos 6 (seis) meses anteriores ao pleito, ocupado cargo ou função de direção, administração ou representação em entidades representativas de classe, mantidas, total ou parcialmente, por contribuições impostas pelo poder Público ou com recursos arrecadados e repassados pela Previdência Social;
[...] IV – [...]
a) no que lhes for aplicável, por identidade de situações, os inelegíveis para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, observado o prazo de 6 (seis) meses para a desincompatibilização;
b) os membros do Ministério Público e Defensoria Pública em exercício na Comarca, nos 6 (seis) meses anteriores ao pleito, sem prejuízo dos vencimentos integrais;
c) as autoridades policiais, civis ou militares, com exercício no Município, nos 6 (seis) meses anteriores ao pleito;
- A previsão da “detração”, quando desacompanhada de alterações nos prazos de início da inelegibilidade, também se nos afigura correta: "§ 6º Computa-se, no prazo de 8 (oito) anos de inelegibilidade, o tempo transcorrido entre a data da decisão proferido por órgão colegiado e a data do seu efetivo trânsito em julgado".
- A ampliação do tipo penal do art. 326-B do Código Eleitoral, para incluir pré-candidatas, também é adequada:
“Art. 326-B. Assediar, constranger, humilhar, perseguir ou ameaçar, por qualquer meio, a pré-candidata, a candidata a cargo eletivo, a detentora de mandato eletivo ou qualquer mulher em razão de atividade política, partidária ou eleitoral, utilizando-se de menosprezo ou discriminação à condição de mulher ou à sua cor, raça ou etnia, com a finalidade de impedir ou de dificultar a sua campanha eleitoral, o desempenho de seu mandato eletivo ou o exercício das suas liberdades políticas fundamentais.
- O novo prazo para a realização das convenções partidárias e pedido de registro de candidatos, Lei 9.504/97, art. conquanto tímido, favorece a tarefa da Justiça Eleitoral:
“Art. 8º A escolha dos candidatos pelos partidos e a deliberação sobre coligações deverão ser feitas no período de 5 a 20 de julho do ano em que se realizarem as eleições, lavrando-se a respectiva ata em livro aberto, rubricado pela Justiça Eleitoral, publicada em vinte e quatro horas em qualquer meio de comunicação.
“Art. 11. Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 26 de julho do ano em que se realizarem as eleições.”
- A nova redação dada ao art. 37 da Lei 9.504/97, retirando a menção ao tamanho da propaganda realizada em veículos e janelas residenciais é adequada, porque, na situação anterior, havia uma “hiper regulamentação, exigindo que não tivessem mais do que 0,5 m² (meio metroquadrado): “§ 2º [...] II - adesivo plástico em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais”.
IV – Oportunidades perdidas pela minirreforma
- O projeto deveria ter alterado a redação do atual art. 262 do Código Eleitoral, cujos parágrafos confundem conceitos elementares como“antes e depois”, ao tratar das inelegibilidades supervenientes, que autorizam o Recurso Contra a Expedição do Diploma;
- O projeto “permite” as candidaturas coletivas, ao incluir um art. 11-A na Lei 9.504/97mas não regula adequadamente esta modalidade, pois diz que, se surgir vaga, ela deverá ser preenchida pelo suplente do partido. Já é assim, atualmente!
- O projeto poderia unificar o tratamento penal da “violência política”, trazida pela Lei dos Crimes contra o Estado Democrático de Direito4” e da “violência contra a mulher”, art. 326-B do Código Eleitoral. Poderia, por igual, ter incluído, neste último tipo, proteção penal em face de preconceito e discriminação em desfavor da comunidade negra, indígena e LGBTQI+.
- Ao procurar trazer regras para a distribuição dos recursos do Fundo Especial de Campanhas Eleitorais para mulheres, o projeto silencia, sonoramente, sobre a comunidade negra. Ela não será contemplada?
São Paulo, 11 de setembro de 2023
Notas:
1a Art. 262. O recurso contra expedição de diploma caberá somente nos casos de inelegibilidade superveniente ou de natureza constitucional e de falta de condição de elegibilidade. (Redação dada pela Lei nº 12.891, de 2013) § 1º A inelegibilidade superveniente que atrai restrição à candidatura, se formulada no âmbito do processo de registro, não poderá ser deduzida no recurso contra expedição de diploma. (Incluído pela Lei nº 13.877, de 2019) § 2º A inelegibilidade superveniente apta a viabilizar o recurso contra a expedição de diploma, decorrente de alterações fáticas ou jurídicas, deverá ocorrer até a data fixada para que os partidos políticos e as coligações apresentem os seus requerimentos de registros de candidatos. (Incluído pela Lei nº 13.877, de 2019) § 3º O recurso de que trata este artigo deverá ser interposto no prazo de 3 (três) dias após o último dia limite fixado para a diplomação e será suspenso no período compreendido entre os dias 20 de dezembro e 20 de janeiro, a partir do qual retomará seu cômputo.
2a. Recurso Especial Eleitoral nº 19392 -Valença do Piauí – PI, acórdão de 17/09/2019, Relator Min. Jorge Mussi. As conclusões deste julgado ainda nos parecem indicar o melhor caminho para a inibição da fraude na cota de gênero: “[...] 8. Caracterizada a fraude e, por conseguinte, comprometida a disputa, não se requer, para fim de perda de diploma de todos os candidatos beneficiários que compuseram as coligações, prova inconteste de sua participação ou anuência, aspecto subjetivo que se revela imprescindível apenas para impor a eles inelegibilidade para eleições futuras. Precedentes. 9. Indeferir apenas as candidaturas fraudulentas e as menos votadas (feito o recálculo da cota), preservando-se as que obtiveram maior número de votos, ensejaria inadmissível brecha para o registro de "laranjas", com verdadeiro incentivo a se "correr o risco", por inexistir efeito prático desfavorável. 10. O registro das candidaturas fraudulentas possibilitou maior número de homens na disputa, cuja soma de votos, por sua vez, contabilizou-se para as respectivas alianças, culminando em quociente partidário favorável a elas (art. 107 do Código Eleitoral), que puderam então registrar e eleger mais candidatos. 11. O círculo vicioso não se afasta com a glosa apenas parcial, pois a negativa dos registros após a data do pleito implica o aproveitamento dos votos em favor das legendas (art. 175, §§ 3º e 4º, do Código Eleitoral), evidenciando-se, mais uma vez, o inquestionável benefício auferido com a fraude. [..]”
3a. Art. .14 [...] § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
4a. Código Penal
Violência política
Art. 359-P. Restringir, impedir ou dificultar, com emprego de violência física, sexual ou psicológica, o exercício de direitos políticos a qualquer pessoa em razão de seu sexo, raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional: Pena - reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa, além da pena correspondente à violência. (VETADO)
